原文信息
Akhtari, Mitra, Diana Moreira, and Laura Trucco. 2022. “Political Turnover, Bureaucratic Turnover, and the Quality of Public Services.” American Economic Review, 112 (2): 442-93.
DOI: 10.1257/aer.20171867
01.引言
这篇文章以巴西市政选举为研究对象，通过断点回归方法论证了政党更替导致了官僚体系的人事更替，从而影响了公共服务的质量这一事实。
作者阐述了政党更替和官僚更替之间的关系。不同国家的政客在多大程度上决定了官僚机构中公职人员的任命和更替？数据显示，在许多东亚国家以及印度和阿根廷，只有国家核心行政机构的最高主管和副主管是由总统任命的；而在以色列、海地、尼日利亚和巴西，行政机构的几乎前500个职位都是由总统任命的。公职人员由政客任命的结果就是：政治上的人员流动和官僚体系中的人员流动高度相关，这可能会使得政府的政令朝令夕改，其提供的公共服务也不太稳定。因此，很有必要研究政党更替对官僚更替以及公共服务质量产生的影响。
02.背景
作者选取巴西作为研究对象，研究巴西市政级别的政党更替对官僚体系的人事更替以及公共教育质量的影响。研究巴西政党更替对公共教育影响的原因有二：第一，在巴西，地方政府有较大的自由裁量权，可以决定公职人员的任命。例如，市立学校的校长和教师都可由市长任命。第二，教育是一项非常重要的公共服务，会影响个人的收入水平以及整个国家的经济发展水平。作者在第二部分对巴西的城市和教育体系以及政治自由裁量权进行了详尽的介绍。截至2008年，巴西共有5565个自治市，各市利用联邦和州政府的转移支付提供教育、卫生和交通等部门的公共服务。市长每四年进行一次选举，可连任两届。市政公职人员的就职存在两种形式：第一，通过公务员考试，获得终身职位；第二，按照合同进行雇佣，但是市长雇佣合同工需要提供合理理由，若发现不当行为市长将接受调查。其次，在教育方面，根据巴西的教育指导法，巴西市政当局主要负责初等教育，而州和联邦政府负责更高层次的教育。教育经费来自与上级政府，故而学校的日常运作资金不太可能受到政治周期的影响。同时，约60%的校长和34%的教师可由市政按照合同进行聘用，市长有权决定这部分校长和教师的去留。在自由裁量权方面，巴西政党在人事变更的自由裁量权并非个例，美洲开发银行在对整个拉丁美洲公共部门的招聘规范进行评估时，将巴西划归为政治自由裁量权最少的国家行列。
03.数据
作者介绍了实证研究所使用的数据。由于一些关键变量数据从2007年开始可用，实证以2008年和2012年两次选举为切入点。
如下图所示的时间轴，市政选举每四年一次，在10月举行，市长于次年1月份就职 。教育学年从3月开始，到12月结束。作者使用两个主要来源来测量教育素质及学校人员流动:每年5月举行的学校人口普查 (Censo Escolar)，和每两年11月举行一次的全国标准化考试Prova Brasil。
选举数据来自巴西高级选举法院，由于候选人受任职年限限制，作者以候选人所在政党展开研究，并定义现任政党的选票差距为现任政党的选票份额减去最强对手的选票份额，这一差距小于零则表示存在政党更替。市政人事数据来自一项年度调查，调查报告了任何雇主每月的劳动合同变化，作者使用2007年至2015年的数据构建了包含劳动合同总数、新签和终止劳动合同数、职业代码和合同类型的面板数据。教育相关数据来自国家教育研究所。部分数据来自每年五月进行的学校人口普查，作者收集学校招生人数、辍学率、教师人事变更情况等数据作为描述学校特征的相关数据。同时以两年十一月展开的标准化考试作为衡量教学质量水平的指标。另外作者还收集了城市人口、通胀情况、市级公共财政等描述城市特征的信息以及政党意识形态等市政特征数据。
04.实证策略
作者选择断点回归方法展开实证研究。一方面，作者研究的是政党更替对于公共服务的影响，另一方面，公共服务质量太差的市更有可能在下次选举时出现政党更替，即存在反向因果问题。所以作者选择选举时政党势均力敌的城市展开研究，使政党更替几乎是随机的。同时作者设计一系列的实验进行机制研究、异质性检验以及利用其他文献评估结果的经济显著性。另外，新上任的政党在进行官僚体系重塑调整时，存在两种情况：一是原官僚体系提供的服务是低质量的，重新任命公职人员可以提高公共服务的质量，二是原官僚体系提供的服务是高质量的，但是不会帮助新任市长实现其政治目标，重新任命公职人员会降低公共服务的质量。作者通过构建模型探讨了新上任政党在官僚的效率和官僚忠诚度之间进行权衡，从而通过人事更替对公共服务质量产生的净影响。
（一） 识别策略
对于选举势均力敌的城市，作者构建了以下方程：
其中，Yjmt+1表示m市选举一年后学校层面的校长和教师的变更比例或个人层面的学生考试成绩。IncomeVoteMarginmt表示现任政党的选票差距，是断点回归的运行变量，当1{IncumbVoteMarginmt >0}时，现任政党在选举中获胜，不存在政党更替；当1{IncumbVoteMarginmt <0}时，现任政党在选举中失败，存在政党更替。1{IncumbVoteMarginmt <0} 是指示变量，存在政党更替时取值为1。Xjmt表示一组控制变量，包括平均考试分数以及收入水平等个人层面特征、学校层面特征以及关于选举周期的虚拟变量，以控制两个选举周期之间的一般时间趋势。标准误聚集在市政级别。
作者使用以下规范来进行异质性分析，其中，IVM是IncumbVoteMargin的缩写，Charactjm是表示学校或市政特征的协变量。
作者指出，实证结果仅对选举情况势均力敌的城市具有代表性，而势均力敌的选举并非城市的永久特征，对于现任政党并不追求连任、现任政党参选但选举并非是势均力敌的等超出研究样本的推断都应该谨慎对待。
（二） 识别假设
断点回归的关键假设是潜在结果在断点处是连续的，因此断点处观测结果的任何不连续都是政党更替的结果。为支持这一识别假设，作者使用McCrary测试证明了在零阈值处运行变量是连续的。
另外，作者还进一步研究了协变量在零阈值处是否连续。研究发现，在61个协变量中，只有一个协变量在零阈值处显示不连续。对识别假设的证明使得识别策略更加具有可信性，考试成绩和人员更替在5%的水平上并没有显著的不连续性。
05.回归结果
首先，作者研究了政党更替对市政人事更替的影响。从下图可以看出，碰巧出现政党更替的城市比碰巧出现政党连任的城市，新签订的人事合同的比重更高。在选举结束后一年内，劳动合同的签订增加了约7%，而终止合同的比例并没有相应增加，从而政党更替导致官僚规模净增长。另外，作者研究发现这种新签人事合同的增加是短期的，在上任一年后这种增加不再存在。一个可能的替代解释是这些合同是由落选者在新政党上任前签订，作者进一步对合同签订的时间进行细分，发现92%的新合同是在新政党上任后签订的，其中61%是在新政党上任前三个月签订。
从合同种类来看，临时合同新签比例上涨10.7个百分点；终止比例上涨7.4个百分点，相比之下，公务员合同数量几乎不变。从而作者认为，新雇佣的临时员工取缔原有公务员的职权，而没有产生新的岗位。从职务等级来看，高层和普通员工的职工数量都增加，但是前者的增加幅度更大。从合同所属部门来看，所有部门的人员均有所增加。
其次，作者研究了政党更替对公共教育质量的影响。作者以四年级和八年级在每两年进行一次的标准化考试中的成绩作为衡量教育质量的标准，从下图可以看出，碰巧出现政党更替的城市与碰巧出现政党连任的城市相比，四年级和八年级的学生成绩都更低。实证结果表明，四年级考试成绩下降了0.08个标准差单位，八年级考试成绩下降了0.05个标准差单位，变换不同的控制变量和调整带宽均不影响结果的稳健性。一个可能的替代解释是新政党上任后，增加了受教育机会或者设法降低了辍学率，使得教育覆盖面更广而考试成绩更低。但是作者研究表明，在发生了政党更替和政党连任的城市，学生构成没有差异，且政党更替对辍学率有轻微的促进作用。
之后作者进行了以下工作：第一，研究政党不同的意识形态对学生考试成绩的异质性影响，结果发现无论获胜政党的意识形态如何，政党更替都会导致考试成绩的下降。第二，研究政党更替对考试成绩的影响是否具有持久性，作者追踪了政党更替对选举一年、三年和五年后四年级考试成绩的影响，研究发现随着时间的推移，政党更替对考试成绩的负面影响仍然存在。第三，作者解释了估计系数的经济显著性，对于一些最成功的教育干预措施，例如缩小教室规模、提供教师激励措施，对学生考试成绩的影响在0.17至0.28个标准差单位之间，从而可以看出，政党更替对考试成绩的影响约是这些成功干预措施影响的三分之一。
再次，作者研究了政党更替对学校人事更替的影响。下图反映了碰巧出现政党更替的城市与碰巧出现政党连任的城市相比，校长和教师的更替率更高。由于数据中每所学校只登记一名校长，无法得知校长数量的变化，但是，学校人口普查数据记录了教师相关数据，研究发现，恰好出现政党更替的城市，新任教师的比例增加了约11.7%，教师离任比例增加了约11.4%。这说明并没有发生教师队伍规模的膨胀，而只是在进行一种“洗牌”。
此外，作者还分析了校长任命的异质性和城市收入的异质性，研究发现政党更替导致校长变更的主要是政治任命的校长，而且低收入城市的校长更替率更高，这说明在低收入城市，市长对学校人员的政治自由裁量权更高。
其他机制研究
首先，作者研究政治更替对教育资源或政治资源的分配的影响。由于巴西的教育资金不是自由支配的，而是来自联邦计划，该计划将教育资金和学生数量挂钩。作者研究发现政党更替并没有影响学生的入学数量，而且发生政党更替的城市和政党连任的城市在选举一至两年后的市政支出总额是相似的。在发生了政党更替的城市，选举一年后教育和市政人员支出份额增加，这种增加在选举后的第二年趋于稳定，这一现象可能是由于人事变更导致的支出增加。因此，财政恶化不太可能是政党更替对学生考试成绩负面影响的作用机制。
其次，作者使用非市立学校进行安慰剂实验。下图表明，在发生恰好政党更替的城市，非市立学校的校长更替率几乎没有变化，而新教师的比例略高。不会影响非市立学校人员的更替率和学生的考试成绩。作者研究发现政党更替导致新教师比例增加1.1%，仅为市立学校新教师比例的十分之一，且这一结果存在噪声。
同时，作者也研究了政党更替对非市立学校学生考试成绩的影响，结果如下图所示，当存在政党更替时，非市立学校的学生考试成绩并没有显著下降，政党更替对市立和非市立学校的学生考试成绩的影响是不同的。
一个可能的替代假设是：由于市立学校的质量比非市立学校差，可能只有在低质量的学校，政党更替才会降低学生成绩。因此，作者研究政党更替对不同质量的市立学校考试成绩的影响，结果发现，无论是高质量的市立学校还是低质量的市立学校，政党更替的影响都是负的。
06.
为何由政治因素主导的人事变动会损害地方公共教育的质量？作者通过构建模型进行分析，发现人事变动的背后体现的是地方官员的权衡取舍，即在公共物品的提供和政治利益的实现上进行选择，新任政府对于公共符合和政治利益的偏好程度决定了当地公共教育质量的好坏。首先，作者把出于政治动机的人事更替定义为：在经历的政党更替的城市中发生的额外的人事更替，如果没有发生政党更替就不会发生这种人事更替。作者构建了一个模型，并得出以下结论：第一，对于政客来说，忠诚度比行政效率更重要，发生政党更替的城市有着更高的人事更替比率和更低的行政效率。第二，出于政治动机的人事更替降低了官僚人员的平均素质，但是随着时间的推移，政客会保留能力较高的忠诚者，罢免能力较低的忠诚者，从而使整个官僚体系的素质提高。第三，在进行不利的政治动机替换时，新上任的政客会首先替换能力较低的人员。从结果来看，巴西政府更加偏好于政治利益，从而导致人事变动的结果是地方教育的人员素质下降，表现为校长和老师的资历更浅。另外，人事大幅度变动也使得新旧职员之间的交流合作深度下降，这都解释了政党更迭如何损害了公共教育质量。
07.结论
利用断点回归模型，作者通过构建模型进行分析，发现人事变动的背后体现的是地方官员的权衡取舍，即在公共物品的提供和政治利益的实现上进行选择，新任政府对于公共符合和政治利益的偏好程度决定了当地公共教育质量的好坏。首先，作者把出于政治动机的人事更替定义为：在经历的政党更替的城市中发生的额外的人事更替，如果没有发生政党更替就不会发生这种人事更替。作者构建了一个模型，并得出以下结论：第一，对于政客来说，忠诚度比行政效率更重要，发生政党更替的城市有着更高的人事更替比率和更低的行政效率。第二，出于政治动机的人事更替降低了官僚人员的平均素质，但是随着时间的推移，政客会保留能力较高的忠诚者，罢免能力较低的忠诚者，从而使整个官僚体系的素质提高。第三，在进行不利的政治动机替换时，新上任的政客会首先替换能力较低的人员。从结果来看，巴西政府更加偏好于政治利益，从而导致人事变动的结果是地方教育的人员素质下降，表现为校长和老师的资历更浅。另外，人事大幅度变动也使得新旧职员之间的交流合作深度下降，这都解释了政党更迭如何损害了公共教育质量。
We study how political turnover in mayoral elections in Brazil affects public service provision by local governments. Exploiting a regression discontinuity design for close elections, we find that municipalities with a new party in office experience upheavals in the municipal bureaucracy: new personnel are appointed across multiple service sectors, and at both managerial and non-managerial levels. In education, the increase in the replacement rate of personnel in schools controlled by the municipal government is accompanied by test scores that are 0.05–0.08 standard deviations lower. In contrast of the mayor’s party does not impact local (non-municipal ,) turnover schools. These findings suggest that political turnover can adversely affect the quality of public services when the bureaucracy is not shielded from the political process. (JEL D72, D73, H75, H76, J45, O17)
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